Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) yerel yönetimlerin bütçe sonuçlarını, finansal yönetim, yapısal reform alanlarıyla ilgili bir rapor hazırladı. Sadece mali analizlerde değil yerel yönetimler için elzem hale gelen yapısal reform önerilerinin de irdelendiği rapor, 2023 yıl sonu ve 2024 yılı ilk çeyrek yerel yönetim bütçe sonuçlarını ele alıyor. Raporun en çarpıcı verilerinden biri seçim döneminde yerel yönetimlerin bütçe açığının yüz de 454 artması. TEPAV’ın araştırması emlak vergisinin rayiç değerlere yaklaştırılması halinde belediye bütçelerinin pozitife geçme olasılığından söz ediyor.
Türkiye’de belediyeler arasında farklılaşma, bütçe açığının neden olduğu mali stres, dış borç oranları… Fikir Gazetesi, TEPAV program danışmanı Profesör Hakan Yılmaz ile konuştu. 1988-1992 arasında Sayıştay Başkanlığında denetçi yardımcısı ve denetçi olarak çalışan Yılmaz, 1993-2008 yıllarında DPT Müsteşarlığında uzman yardımcısı ve uzman olarak görev almıştı. Mali yönetim ve bütçe, yerel yönetimler maliyesi, kamu kurumlarında stratejik planlama konusunda uzman bir isim olan Profesör Yılmaz, söz konusu tablonun nasıl ortaya çıktığını ve çözüm yöntemlerini anlattı.
“ENFLASYON BU KADAR YÜKSEK OLUNCA…”
TEPAV adına yerel yönetimlerin bütçe sonuçlarını araştırdınız. Neden belediye bütçelerinde bu denli açıklar var? Ve bütçeler nasıl pozitife geçebilir?
Önce neden bu seviyede açıklar meydana geldi sorusuna bakalım. Çünkü yüzde 400’leri aşan bütçe açıkları var. Biliyorsunuz son iki-üç yıl enflasyonun çok yüksek olduğu bir dönemdi. Enflasyon yüksek olduğu zaman da nominal değerler eriyor. Belediyelerin öz gelirleri ağırlıklı olarak maktu dediğimiz tutarlar üzerinden belirleniyor. Yani herhangi bir harç alacaksa, eğlence vergisi alacaksa, ruhsat alacaksa, bunu ilgili kanunda belirlenen nominal değerler üzerinden alıyor. 2022 ve 2023 yıllarında enflasyon çok yüksek çıkınca öz gelirlerin bu kısmı bundan daha olumsuz etkilendi.
Belediyelerin kaç tür geliri var?
Üç tür geliri var. Biri kendi öz gelirleri. Vergi, harç, kiralama suretinde elde ettiği gelirler gibi… İkincisi çeşitli kurumları onlara yaptığı transfer ödemeleri, çeşitli iş birlikleri, koordinasyon, ortaklıklar… Üçüncüsü, özellikle büyükşehirlerin gelirini yüzde 80-85’ini oluşturan gelir payı, vergi payı. Yani merkezi yönetimle vergi gelirleri üzerinden yaptığı bir paylaşım. Bu dönemde, hem geçen yıl genel seçim olması hem bu yıl yerel seçim olması eğilim olarak bütçe harcamalarını tetikledi, belediyelerin gelir toplama isteğini azalttı. Emlak vergisi gibi çeşitli harçlar gibi toplama isteğini… Hani vatandaşın bu anlamda çok üstüne gitmek istemez. Buradan yola çıkarak bir tespit daha yapalım. Bahsettiğim öz gelirlerin maktu olarak belirlenen tutarları 2013 yılından itibaren hiç güncellenmedi. Yani bu konuda daha önce Bakanlar Kurulu’nun, 2018’den sonra ise Cumhurbaşkanlığı’nın bir yetkisi var. Bu tutarları on katına kadar arttırma, belli bir seviyeye kadar yükseltme yetkisi var. 2013’ten beri bunlar hiç revize edilmedi. 2013’ten bugüne yaşanan enflasyonu düşünelim. Dolayısıyla hiç güncellenmeyen bir tutarda aslında o vergi inanılmaz aşıldı. Tabii belediyeler gelir kaybını gidermek için çeşitli yöntemlere başvurdu. Örneğin bir harç alacak, o harcı alabilmesi için bir ücret size tahakkuk ettiriyor. Aslında çok yasal bir yöntem değil. Ama belediyenin derdi bina inşaatı harcı, işgal harcı, ruhsatlar ekonomik olarak güncellenmediği için gelir kaybını biraz minimize etmeye çalışmak… 2023’te özellikle enflasyon bu kadar yüksek olunca artık dayanacak güçleri kalmadı.
Sonuç?
Evet, seçim tetikledi, kabul. Ama diğer taraftan da bu öz gelirleri ciddi oranda düştüğü, reel olarak aşındığı için bütçe açıklarının seviyesi arttı. Buradan yola çıkarak TEPAV olarak şöyle bir çalışma yaptık. 2014’ten günümüze yeniden değerleme kadar bu maktu tutarları güncelleyelim dedik. Ama daha sağlıklı bir model olması için çeşitli belediyelerle mülakatlar yaptık. Bu kaybı gidermek için uyguladıkları yöntemleri dikkate alarak, onlardan gelen gelirleri düşürdük. Yani bazı doğru bir baza çektik. Bunun üzerine bahsettiğim yeniden değerlemede günün fiyatlarına getirdiğimiz zaman aslında bu vergiyi toplayabilirse ne olabileceğini hesapladık. Belediyeler, örneğin 2023’te bu güncelleme sonrasında 86,5 milyar belediyeler açık verirken yaklaşık 2,9 milyar TL fazlaya geçebiliyor. Aynı hesabı emlak vergileri için de ayrıca yaptık. Mesela ben Çankaya’da yaşıyorum. Çankaya’daki konut fiyatlarıyla emlak vergisi değerine baktığım zaman yüzde 40’ı-45’i, haydi taş çatlasa yüzde 50’ye yaklaştığını görüyoruz. Taşrada bu oranlar inanılmaz düşük. Hele yeni yerleşime açılmışsa piyasadaki konut değerinin yüzde 30’una, yüzde 20’sine ulaşıyor. Bunu da standardize ederek bir hesap yaptık. Dedik ki; emlak vergisinin rayiç bedeli yakın olsun ama oranları da yarıya diye düşürelim. Aslında bakıldığında oranlar yüksek. Bunu da yaptığımız zaman 86,5 milyar açık, bu güncelleme artı rayiç oranla beraber 15 milyar fazlaya geçiyor. Bir şey daha yaptık. Sayıştay raporlarında da çok anlatılır -ki kendi saha tecrübemden biliyorum- gerçekten belki toplama kapasitesi düşüktür belediyelerin. Son dönemde bu dijital değişim ile arttı ama tahakkuk tahsilat oranları, örneğin emlak vergisinde yüzde 70’lerin altında hatta bazı belediyelerde daha düşük kaldı. Bunu da sağlarsak karşımıza çıkan 23 milyar TL seviyesinde bir bütçe fazlasına işaret ediyor. Yani rakamların güncellenmesi, emlak vergisinin rayiç değerine yaklaşılması, tahakkuk tahsilat oranlarındaki iyileşmelerle birlikte aslında belediyelerin artıya geçtiğini hesaplamış olduk.
BELEDİYELERİN MALİ ÖZERKLİĞİ
Yani maktu tutarların güncellenmesi, emlak vergisi değerlerinin bu şekilde değiştirilmesi belediyeler için gelir yaratma potansiyelini sağlayabileceğini söylüyorsunuz.
Tabi. Bir başka önemli hususun daha altını çizelim. Belediyelerin merkeze bağlı olmadan elde ettiği… Sonuçta bu belediyelerin mali özerkliğini arttıran bir şey. Kendi hemşerilerinden topladığı öz gelirleri de hizmetlerini finanse etmeye çalışıyor. O yüzden bu yönüyle de daha kritik.
“LAFTA DEĞİL GERÇEK YAPISAL REFORMLARIN GELİŞTİRİLMESİ GEREKİYOR”
Raporda yapısal çözümlerden de söz ediyorsunuz. Bütçe disiplini, öz gelirler gibi… Bunları ayrı değerlendirmek gerekiyor sanırım…
Elbette. Bir aile bütçesi gibi düşünelim. Bütçe ciddi açık veriyor. Dolayısıyla sizin bu açığı bir hal yoluna koymanız lazım. O yüzden de iyi bir finansal, iyi bir mali yönetim gerekiyor. O anlamda bazı harcamalarınızı gözden geçireceksiniz. Çok öncelikli değilse, erteleyeceksiniz. Diğer yandan yerel hizmet politikalarınızı belirlerken vatandaşın ihtiyacı, vatandaşın önceliği, hizmette hangi alanlara öncelik verdiğinize bakacaksınız. Daha kırılgan gruplara mı? Altyapıya mı, suya mı, ulaşım ihtiyaçlarına mı öncelik vereyim? Bunları yaparken nasıl bir hizmet-üretim modeli geliştireyim? İş yapma biçiminizi biraz değiştirmeniz gerekiyor. Onun için de yapısal reformlar gerekiyor. Nedir bu yapısal reformlar? Biri bu finansal kaynak akışını yapabilmek için öz gelirlerinizi artırma yönünde talepte bulunmanın gerekliliği. İkincisi stratejik plan, performans programı, bütçe… Bunları iyi hazırlamanız lazım. Gerçekten laf olsun diye değil. Böyle fantastik çalışmalar, beş yıldızlı otellerde hazırlanan şeyler ya da geçmiş planların ezbere tekrarı gibi şeylerden kesinlikle söz etmiyorum. Tam tersi, modern dünyanın geliştirdiği katılım mekanizmalarını baz almanız lazım. Mahalle ölçeğinde olur, tematik olur, kadınlarla ilgili olur, çocuklarla ilgili olur. Bunlarla ilgili karar sürecinde ilişkinizi artıracak, güçlendirecek plan programı gibi araçları daha fonksiyonel kullanacak reformlar yapmanız gerekiyor. Bu belediyenin kendi içerisinde olması gereken bir durum. Dışarıda da devlet baba, belediyelerin daha düşük maliyette, daha orta-uzun vadeli finansal kaynaklara erişimini, hibe niteliğinde olabilir, iklim, çevre, enerji odaklı kaynakları erişimini sağlayacak mekanizmalara öncülük etmesi gerekiyor. Raporda özellikle büyük şehirler ve büyük ilçeler için önerdiğim bir şey var: “Sermaye yatırım planının hazırlanması.” Çünkü biliyorsunuz artık 2014’ten sonra büyük şehirlerde kentin abisi veya büyük ablası belediyeler. Bütün altyapı ihtiyacını onlardan bekliyoruz. Aslında ilçe belediyelerinin fonksiyonları artık o kadar karmaşık değil. O yüzden sizin bir ilin bütün altyapı ihtiyacını iyi değerlendirmeniz, onun finansman imkanlarını sağlamanız açısından, devlet planlamanın geleneğinde olan bir yatırım planlarını hazırlamanız kritik önemde. Kendi paranızla, öz gelirinizle büyük bir yatırım projesi programını finanse edemezsiniz. Bir kere kaynak yetersiz gelir. İkincisi teorik olarak doğru değil. Yani ben 30-40 senelik bir metronun ya da bir ulaşım altyapısının ya da su kanalizasyonun maliyetini kentin bugün yaşayanlarından çıkartmaya kalkarsam bu bir haksızlık olur. Sadece finansmana erişim meselesi değil. Çünkü bunlar büyük altyapı yatırımları, büyük paralar. Bir ailenin ev alması gibi düşünelim. Bir anda gelirinizin bilmem kaç katı kadar bir parasının olması lazım. Dolayısıyla yatırım planı programı ve buna uygun bir finansman programı çok hayati ve acil.
İSTANBUL’UN AĞIR YÜKÜ
İstanbul’un yerel yönetimlerin toplam dış borcunun yüzde 65’ini elinde bulundurduğu tespitini yapıyorsunuz raporda. Bu borç ağırlıklı olarak ne amaçla kullanılıyor? Mesela altyapı ihtiyacı büyükşehirlerin en yüksek ihtiyacını oluşturuyor öyle değil mi? Onun haricinde neler var?
İstanbul yani 40-50 yıllık hikayesinde hep belediyelere örnek olmuş. Kurumsal altyapısıyla, kaynaklarıyla, insan gücüyle, iyi çalışan bir belediye olmuştur hep. 14-15 milyon nüfuslu bir kentten bahsediyoruz. Birçok Avrupa ülkesinden büyük, aslında sorunları daha karmaşık ve zor. İstanbul Büyükşehir Belediyesi son 10-15 yıllık dönemde ödevini iyi çalıştı. Ne demek bu? Kentin büyük altyapı ihtiyaçları var. Ve başka ülkelerde olduğu gibi merkezden de bu büyük altyapı yatırımlarına spesifik özel projeler, kaynaklar tahsis edilmiyor. Haliyle belediye de döndü, bu orta-uzun vadeli projeleri finanse etmek için dış kaynak arayışına girdi. O anlamda bence başarılı da oldu. Hele son yaptığı uygulama iyi bir örnektir. Türkiye’de ilk defa yeşil tahvil ihracını gerçekleştiren bir belediye oldu İstanbul Büyükşehir Belediyesi. Yaklaşık 715 milyon dolarlık bir tahvil… Gelen teklif 2,6 milyar. Buradan gelen fonlar esas olarak ulaşım, yenilenebilir enerji, iklim değişikliğine uyum gibi, gıda güvenliği gibi alanlarda kullanılacak. Şimdi burada garabet şurada biraz. Bir anda bakıyorsunuz 14 milyon, 15 milyon insanın yaşadığı bir kentin belediyesi toplam dış borcun yaklaşık yüzde 65’ini almış. Buradaki garabeti, yani İstanbul’u öne çıkartan şey diğer belediyelerin bu konudaki eksikliği. Belediyelerin Bankası İlbank son dönemde ciddi atılımlar yaptı ama onun belki belediyelere öncülük etme konusunda kapasitesini biraz daha iyileştirmesi, geliştirmesi gerekiyor. Dolayısıyla İstanbul’un yaptığını olumlu görüyorum. Ama bir şeyi de burada atlamamak gerek. Bu kadar büyüklüğe ulaşan bir borcun finansal yönetimi de bir meseledir. Gelecek dönemdeki gelirlerinizi-giderlerinizi buna göre hesaplayacaksınız. Ona göre bir yönetim ortaya koyacaksınız. O yüzden de bu anlamda da İstanbul Belediyesi’nin daha dikkatli çalışması gerekiyor.
“BELEDİYELERİ KONUŞUYORUZ AMA ÖZEL SEKTÖRÜN KANGRENE DÖNMÜŞ BORÇLARI VAR”
Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın belediye borçlarına ilişkin “kaynağında tahsil edilecek” açıklaması büyük bir tartışmayı da beraberinde getirdi. Bu tartışmaların ortasında borçların tahsiline yönelik iki aşamalı bir planın masada olduğu öne sürüldü. SGK’ye olan toplam 96 milyar lira borcun tahsilatına yönelik Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının iki aşamalı bir çalışma başlatacağı söyleniyor. Bununla ilgili ne düşünüyorsunuz/
Tabii. Aslında bunun çalışmasını biz daha önce yaptık.
Yeni bir şey değil yani bunun aslında bu şekilde gündeme getiriliyor olması…
Tabii. Biz bu ekonomi ve mali tedbirlerin nasıl olacağı ile ilgili çalışmamızda bunun biraz altını çizdik. Şöyle bir bilgi vereyim. 2023 sonu itibarıyla SGK’nın kendi hesaplarında piyasadan alacağı 710 milyar TL. Bunu ben 2024 haziranına yaklaştırdığımda bu rakam 850 milyar TL gibi bir rakama çıkıyor. Aslında belediyelerin bunun içerisindeki borcu yüzde 8’ler, 9’lar seviyesinde. Dolayısıyla belediye dışında özellikle özel sektörün, büyük firmaların, geçmişten de gelen, biraz da kangrene dönüşmüş olan ciddi borçları var. Belediyelerin sadece SGK değil, Vergi Dairesi’ne borçları var. Evet, belediyeler SGK’ya olan yükümlüklerini yerine getirmiyorlar. O parayı nakit olarak kullanmak istiyorlar. Yüzde 450’ye çıkan bir bütçe açığı var. Şimdi onu nasıl finanse edeceksin? Bankalardan borçlanacaksın. Bir kısmını piyasaya takacaksın. Üçüncüsü SGK gibi, Vergi Dairesi gibi kurumları -çünkü çalışandan primi kesiyorsun, ertesi ay götürüp yatırman gerekiyor, onu yatırmıyorsun ve parayı nakit olarak kullanıyorsun.- Dönersek burada SGK’nın alacağının stoğunun sorunlarından biri belediye değil. Belediye bunlardan bir tanesi hatta belki biraz daha küçük paya sahip olanı. Sayıştay’ın raporu var bu konuda. En son 2022 yılı ama o rapora gidip baktığınız zaman görüyorsunuz belediyelerin o raporda yaklaşık 38 milyar 2022 sonu itibarıyla borçları. 38 milyarda toplam borçlarının, alacaklarının, SGK’nın alacağının dediğim gibi yüzde 8’i, 9’u. Prim gelirlerinin yüzde 4’ü 5’i… Sorunu vahimleştiren bunun sebebi müsebbiplerinden en önemlisi EYT’dir aslında bakarsan. EYT yaklaşık son iki yılda iki buçuk milyona yakın insanın emekli olmasını getiriyor. Bunun yarısına yakın çalışıyor ayrı mesele ama bunun getirdiği büyük bir finansal baskı var sosyal güvenlik sisteminde. Dolayısıyla biraz buralardan çıktı tartışma ama çok samimi bulmuyorum SGK’ya, belediyelerin borçları meselesini… Yani o zaman diğer borçlarda da benzer bir şey başlatın…
“ÇEVRE PROJELERİNİN GELİŞTİRİLMESİ GEREK”
İklim ve Çevre Projeleriyle ilgili olarak mevzu bahis konular ile ilgili projeler ve bunun için bir kapasite oluşturulmasının gerekliliğine değiniyorsunuz. Son olarak bundan da bahsedelim mi?
Çevre projeleri konusunda çok büyük, çok iyi çalışmalar yapılıyor. Burada ciddi bir alan var aslında. Son dönemde İstanbul biraz bu alanı dolduruyor. O yüzden diğer belediyelerin de bu konuda, kapasite oluşturması gerek. Çünkü hepimizin yaşam kalitesi açısından önemli bu işler. İklim ve çevre odaklı, enerji odaklı projeleri ve programları yönelik biraz dışarıya açılmaları önemli.
Ekonomik Krizin Yakıcılığında: Yurttaşlar Temmuz Zammı Bekliyor